Buka konten ini
Dosen Fisipol Universitas Gadjah Mada; Pengurus Asosiasi Ilmuwan Administrasi Negara
PEMERINTAH berkali-kali meyakinkan publik bahwa utang Indonesia masih dalam kondisi aman. Normatif, pernyataan itu tidaklah keliru. Rasio utang pemerintah terhadap Produk Domestik Bruto (PDB) berada di kisaran 40,5 persen, masih di bawah batas maksimal 60 persen sebagaimana diatur UU No 17/2003 tentang Keuangan Negara. Jika dibandingkan banyak negara lain, posisi Indonesia juga relatif lebih baik.
Namun, ada angka lain yang perlu mendapat perhatian publik. Tahun ini pemerintah diperkirakan harus menyediakan Rp 1.400 triliun untuk membayar pokok dan bunga utang. Sementara penerimaan negara diproyeksikan Rp 3.100–Rp 3.200 triliun. Artinya, hampir separuh pendapatan negara harus digunakan untuk memenuhi kewajiban utang. Bunga utang saja mencapai Rp 599 triliun per tahun!
Persoalan utang bukan hanya soal besar kecilnya rasio terhadap PDB, melainkan makin sempitnya ruang fiskal negara. Setiap rupiah yang dipakai membayar cicilan utang berarti berkurangnya anggaran untuk membangun sekolah, rumah sakit, irigasi, riset, subsidi pertanian, perlindungan sosial, pengembangan industri nasional, hingga membayar gaji guru honorer.
Dalam ilmu keuangan publik, rasio utang terhadap PDB hanyalah salah satu aspek. Yang tidak kalah penting ialah kemampuan pemerintah membayar bunga utang, besarnya defisit anggaran, kemampuan meningkatkan penerimaan negara, struktur jatuh tempo utang, komposisi mata uang, serta kepercayaan investor terhadap kebijakan fiskal.
Indonesia memang masih berada pada posisi yang relatif baik dibandingkan banyak negara. Di kawasan ASEAN, misalnya, rasio utang Indonesia sekitar 40,5 persen, masih lebih rendah daripada Singapura (176,3 persen), Laos (84,7 persen), Malaysia (70,5 persen), Thailand (66,7 persen), Myanmar (63 persen), dan Filipina (58,8 persen). Indonesia hanya lebih tinggi dibandingkan Vietnam (32,9 persen), Kamboja (26,6 persen), dan Brunei Darussalam (2,3 persen).
Namun, angka rasio bukanlah segalanya. Jepang, misalnya, mampu mempertahankan rasio utang yang sangat tinggi karena sebagian besar obligasi pemerintah dimiliki investor domestik, tingkat bunganya rendah, dan kredibilitas fiskalnya sangat kuat.
Dinamika Utang
Perjalanan utang Indonesia menunjukkan dinamika yang menarik. Pada akhir pemerintahan Soeharto 1998, rasio utang mencapai 57,7 persen PDB akibat krisis moneter Asia. Ketika pemerintahan Presiden B.J. Habibie dimulai, rasio tersebut melonjak hingga 85,4 persen karena nilai tukar rupiah terpuruk, lalu pada masa Presiden Abdurrahman Wahid turun menjadi sekitar 77,2 persen. Kemudian terus menurun sepanjang pemerintahan Presiden Megawati Soekarnoputri dan Presiden Susilo Bambang Yudhoyono hingga di kisaran 20 persen.
Kenaikan kembali terjadi pada era Presiden Joko Widodo, terutama saat pandemi Covid-19. Pemerintah harus memperlebar defisit APBN untuk membiayai layanan kesehatan, bantuan sosial, perlindungan dunia usaha, dan pemulihan ekonomi. Dampaknya, rasio utang naik menjadi sekitar 40 persen, level yang bertahan hingga sekarang.
Artinya, kenaikan utang Indonesia memang tidak semata-mata disebabkan oleh pemborosan, tetapi juga oleh kebutuhan menghadapi krisis luar biasa. Persoalannya bagaimana memastikan utang tersebut menghasilkan manfaat ekonomi yang cukup besar untuk membayar dirinya sendiri?
Ruang Fiskal
Richard Musgrave menjelaskan, anggaran negara memiliki tiga fungsi utama: fungsi alokasi, distribusi, dan stabilisasi. Ketiganya membutuhkan ruang fiskal.
Ketika pembayaran pokok dan bunga utang terus meningkat, ruang fiskal otomatis menyempit. Pemerintah jadi makin sulit memperluas layanan publik tanpa menambah utang baru atau menaikkan pajak. Fenomena itu dikenal sebagai crowding-out effect, yaitu ketika pembayaran kewajiban fiskal mengurangi kemampuan negara membiayai investasi produktif.
Kondisi tersebut makin terasa ketika pemerintah juga harus menghadapi meningkatnya subsidi energi, pembiayaan program prioritas, ketidakpastian geopolitik, pelemahan rupiah, serta perlambatan penerimaan pajak. Outlook APBN menunjukkan, defisit diperkirakan melebar menjadi Rp 734,3 triliun atau 2,85 persen PDB meski masih di bawah batas 3 persen yang ditetapkan pemerintah.
Untung, struktur utang Indonesia kini lebih sehat jika dibandingkan dua dekade lalu. Sekitar 87 persen surat berharga negara dimiliki investor domestik, sedangkan kepemilikan asing tinggal sekitar 12,6 persen, turun tajam dibandingkan hampir 40 persen pada 2019. Komposisi itu mengurangi kerentanan terhadap arus modal keluar ketika terjadi gejolak global. Selain itu, sekitar 84 persen utang luar negeri pemerintah merupakan utang jangka panjang sehingga risiko pembiayaan kembali relatif lebih terkendali.
Namun, pelemahan rupiah tetap menjadi ancaman karena sebagian utang masih berdenominasi valuta asing.
Karena itu, harus dipastikan bahwa setiap rupiah utang digunakan secara produktif. Utang yang dipakai membangun pelabuhan, jalan, bendungan, jaringan listrik, pendidikan, riset, dan industri berpotensi meningkatkan kapasitas ekonomi nasional. Sebaliknya, utang yang habis untuk belanja rutin, proyek yang tidak produktif, atau bahkan bocor akibat korupsi akan menjadi beban bagi generasi mendatang.
Douglas North mengingatkan, keberhasilan pembangunan tidak terutama ditentukan oleh besarnya sumber daya, tetapi oleh kualitas institusi. Institusi yang transparan, akuntabel, dan efektif akan membuat setiap rupiah utang menghasilkan manfaat ekonomi yang lebih besar. (*)